自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出教育管理部门“要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校办学水平进行评估”以来，我国关于高等教育评估的理论研究与实践探索不断走向深入，积累了大量的成功经验。面对新形势，需要对这20年的实践进行总结，以确定未来的发展方向。
一、高等教育评估实践的总体特征：改革产物与推动力量
1．高等教育评估的积极实践
高等教育评估的政策法规不断完善。制定政策法规历来是我国高等教育管理的一个重要方面，涉及高等教育评估的政策法规很多，几乎自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布以来的重要教育政策法规都涉及到了高等教育评估问题。政策法规建设方面，有三个政策法规有着标志性意义。一是1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》，首次引入了高等学校办学水平评估的概念；二是1990年的《普通高等学校教育评估暂行规定》，它是第一个关于高等教育评估的专门规定；三是1998年的《中华人民共和国高等教育法》，第一次从法律上规定了高等教育评估的法律地位，高等教育评估有了法律保障。
高等教育评估的组织机构不断健全。建立了相应的政府机构，教育部高等教育司和国务院学位委员会办公室分别成立了负责监督和领导全国本科教育评估和学位与研究生教育评估的专门机构；培育了社会中介机构，如高等学校与科研院所学位与研究生教育评估所、上海高等教育评估事所等教育评估中介机构；涌现了一批从事高等教育评估的民间机构，如目前以大学排名为主要评项目的广东管理科学研究院、网大(netbig．com)等民间评估机构；成长了一批高等学校内部的评研究与实践机构，如中国科学技术大学、武汉大学等院校成立了专门进行评价理论研究与评估实践的机构。在这20年，不同背景的高等教育评估专门机构分支机构应运而生，存在形式也不尽相同，从机构属性、隶属关系、业务范围、服务区域到经费来源等诸多方面体现出多元化。
高等教育评估的实践操作不断成熟。这20年来，各种各样的评估项目风起云涌，此起彼伏。影响比较大、持续时间比较长的评估项目主要有：(1)普通高等学校本科教学工作水平评估从1995年起分期分批进行的普通高等学校本科教学工作评价，对我国高等教育的改革和发展起到了积极的导向与推动作用。(2)学位与研究生教育评估。学位授权审核的通讯评议、学位授权点基本条件合格评估、高等学校重点学科评估、全国优秀博士学位论文评选与博士学位论文质量抽查评估等评估项目，在我国研究生教育发展中发挥了重要作用。(3)大学排行榜。自1987年广东管理科学研究院发表中国第一个民间大学排名以来，我国先后已有10多个单位或课题组公开发表了30多个《中国大学排行榜》。大学排行最近又呈现出从整体的综合性排名向研究生院、学科门类等单项排名拓展的趋势。
2．高等教育评估实践的基本判断
(1)高等教育评估是高等教育改革的产物，又是推动改革的力量。《中共中央关于教育体制改革的决定》分析了当时我国教育发展中所存在的主要问题并提出了改革方向和具体措施，定期对高等学校的办学水平进行评估作为一个重要对策被提出来。回顾这20年的实践，高等教育评估实践在保证了高等教育质量以及高等教育有序发展的同时，也实际地推动了高等教育体制的改革、高等教育决策的民主化和科学化以及政府管理模式的转变，并将进一步推动高等教育改革的深化。
(2)高等教育评估实践方兴未艾，却被议论纷纷。特别是90年代以来，我国高等教育评估实践呈现出良好的发展态势，而且这一强劲态势将持续相当长的时间。另一方面，高等教育正处于转型期，各个社会行动主体对高等教育发展(包括高等教育评估)越来越具有话语权，参与意识越来越强烈，在这一背景下关于评估的种种议论层出不穷。这些议论既涉及到具体的评价指标体系以及评估的微观操作问题，也涉及到政策导向和评估制度建设等宏观问题。出现种种议论是很正常的，但是所存在的种种议论不应当成为评估实践的障碍。
(3)高等教育评估项目缤彩纷呈，但参差不齐。高等教育评估既有其基本的框架，也应当不断拓展新的领域。随着我国高等教育管理体制改革的深入，高等学校办学自主权的落实与践行，以及社会其他机构对高等教育的介入，高等教育评估项目呈现出缤彩纷呈的景象，单项评估与整体评估、政府评估与社会中介评估、区域评估与全国评估、公共服务性评估与服务赢利性评估各领风骚。与缤彩纷呈相对应的是，各个评估项目参差不齐，在部分评估项目越来越优质化的同时，也有部分项目由于种种原因根本没有达到基本水准而成为社会非议的焦点。因此，不断提升评估项目的水准成为高等教育评估发展的一个急迫问题。
二、高等教育评估实践的问题辨识：制度缺陷与利益冲突
1．高等教育评估实践中的典型问题
(1)高等教育评估的行政行为化倾向。我国高等教育评估呈现出明显的行政行为特征，高等教育评估成为政府行使政府职权的途径。各级政府在我国高等教育评估中占主体地位，国家及其教育管理部门是评估的主体，学校是被评估和监督的对象；教育界、知识界和用人部门是国家及其管理部门组织的对高等学校办学水平进行评估时依靠的社会力量，处于从属地位；学术机构和社会团体参加教育评估只是一种补充。所有评估结果都是针对高等学校的，评估成为约束和规范高等学校发展的力量和手段，而对教育主管部门没有任何实质性的影响。因此，评估功能局限于监督与管理的单一化和狭隘化。教育评估也就演变成各级人民政府及其教育行政部门依据一定的评估指标体系对高等学校的办学水平和教学质量进行检查、评价的一种具体行政行为。在这一框架下，成功实施了一系列各种类型和形式的评估活动。然而随着社会主义市场经济体制的逐步建立，这一制度设计因其明显的政府行为特征和模式，逐渐成为高等教育改革与发展的体制性障碍。其消极影响可以简单地概括为三个方面，一是高等教育评估制度越来越体现出与时代特征的不相适应性；二是预设目标与现实的背离，导致政事不分而不利于政府职能的转变；三是难以推进高等教育评估的制度化和科学化。随着《中华人民共和国行政许可法》的实施，教育主管部门的行政审批职责和功能减少，评估的行政管理功能将淡化，而这一过程应当是符合中国国情的循序渐进的过程。
(2)高等教育评估社会中介机构的发展空间问题。中介行为的产生是基于行为主体的托付，中介机构要开展活动必须受法人的委托。而目前高等学校主动提交的委托几乎没有，依附于政府机构建立起来的社会中介机构不得已体现出对政府工作安排的依附性。要逐步增强社会中介机构的客观性和独立性，取决于政府进一步转变管理模式，取决于社会中介机构进一步壮大力量和提高评估水平，取决于高等学校自身对社会评估机构的自觉认同与积极参与。《行政许可法》的实施进一步为评估中介机构开展评估活动提供了法律保障。当前教育主管部门组织开展的工作性评估和决策性评估，满足不了社会公众对大学评估的信息需求，由此所产生的需求市场必然会刺激市场供给，涌现的诸种大学排名就是对这一市场需求的回应。现在的问题不是支持不支持，而是迅速培育起几个有权威、有影响、有水平的评估项目和评估机构，以正本清源。
(3)高等教育评估结果的利用问题。评估报告是一个建构过程，反映评估者与被评估者之间关于所评项目的定位、现状等方面如何评价的磋商与对话。对于评估报告要灵活地采用适当方式进行发布，一种是将报告全文公布于众；另一种是只向被访机构提供详细报告，而对外界只提供报告摘要。要注意的是，虽然“许多国家政府开始赋予评估以第二重功能，即将评估结果与财政拨款结合，以期可以提高高等教育的办学效益，部分弥补经费短缺的状况”，但在中国目前不宜在质量评估结果与政府资助之间建立直接的线性函数关系，不宜在全国范围内仓促进行所谓的办学效果评估。即便如此，基于绩效评估建立起高等教育发展的动态监控系统和预警系统，还是成为了高等教育管理和质量保障的重要发展方向。为此，要发展一个连贯的政策来管理绩效，并综合运用多种绩效管理机制。这种多元的绩效管理机制既指向实施绩效管理的主体，也指向具体的管理措施。
2．问题的主要根源
(1)是评估主体高等学校的缺席。第一，主体地位没有得到保证。国家及其教育管理部门是高等教育评估的主体，学校仅仅是被评估和监督的对象。第二，主体作用没有得到体现。高等学校的参与更多地限于协助和配合上级评估工作，其主体能动性没有得到充分发挥，评估的自律职能未能发挥效用。第三，主体的要求没有得到足够重视。评估的最终目的就是引导和推动组织机构及其组织成员提高组织学习能力，改进组织的运行状况，因此，它与如何执行任务、如何运作、效果怎样、哪些方面需要改进、如何提高、采取哪些措施等操作性方面的联系理应更加密切。但是，在实践中，相当一部分评估项目因其对监督与管理功能的强调而游离于这一核心任务之外。
(2)是高等教育评估制度有着内在的缺陷。第一，制度不健全。国家层面上的高等教育评估制度、中观层面上的高等教育评估行业制度、微观层面上的高等教育评估机构运行机制不健全。特别缺乏的是评估机构共同体及其协调机制。第二，制度的惰性。就我国高等教育评估制度的设计和安排而言，其原初目的是推进高等教育改革与发展，但随着制度本身的建立与践行，体现为规则、规范的制度的影响力不再是积极推动发展与改革，而是成为阻碍力量。针对政府、社会、高等学校之间关系的变化，推进制度创新成为高等教育评估理论研究、政策制定与实际践行的主题。第三，制度安排的需求与供给模式单一，诱致性制度变迁没有得到应有的重视。我国高等教育评估制度的变迁，主要表现为由国家强制力或政府命令自上而下地推动和实现，这种制度变迁在初始阶段降低了制度成本，但受信息不完全等因素的限制，强制性制度变迁也可能导致制度供给的扭曲或错位。
(3)是高等教育评估中的利益冲突没有得到应有的重视。评估机构之间关于细分市场的冲突，政府与评估机构之间关于评估权力的冲突，高等学校与政府、评估机构之间关于评估主导权的冲突，林林总总，存在于评估全过程。制度博弈的参与人的效用目标不同，拥有的行动能力也不同，评估制度的形成依赖于参与各方的博弈能力和掌握的资源。随着市场经济体制的建立和不断完善，高等教育系统中的政府、培养单位和大学生三者的利益关系发生了深刻的变化，从而也带来了高等教育评估主体多元化的格局。但在以前的评估实践中，对高等教育系统中利益主体多元化的分析不够，更谈不上从利益主体多元化出发来重新进行制度安排和设计，因此，导致在评估实践中或隐或现地存在着大量利益冲突，从而直接影响着评估的公正性和客观性。
三、高等教育评估实践的发展对策：科学定位与文化整合
1．科学定位高等教育评估
高等教育评估要科学定位，首先必须反思评估的目的与意义是什么，不能异化成为评估而评估。评估的目的一是提高教育资源的配置效益和使用效益，包括督促政府部门提高和改进高等教育资源的配置效益，督促高等学校提高和改进教育资源的使用效益，引导社会其他组织和个体将教育资源投向教育水平和办学效益高的高等学校等方面。二是推进高等学校的能力建设。高等教育评估将由所谓的内部评估与外部评估的简单划分，转为开始强调评估被评估对象是否具有提高办学效益和教育质量的“能力”。完善评估的激励机制，建立竞争力导向的新型大学评价体系，推动能力建设，为评估对象制定发展战略、拓展发展空间提供咨询的发展性评估成为主要模式。
评估机构与项目要有明确定位。(1)科学区分评估类型。按照不同的基准对教育评估进行分类，并确立每种评估类型的目的、基本要求、工作程序以及对评估机构的资质要求。在实践中，要结合评估目的合理地选择不同类型的评估。(2)由不同机构进行不同任务的评估。对于不同类型的评估，采取不同的评估框架，由不同的评估机构按照不同的程序进行评估。各个评估机构应当有其核心的优质评估项目，在尽可能拓展评估项目的同时，保持其特色，提高资源的利用率和评估效益。(3)评估不是救世主，也不是宣判书，而应当成为改革与发展的建议书。评估只是为教育改革与发展提供一个参照系，更多地是起参谋、咨询作用，决策权在高等学校、政府主管部门手中。
评估对象的正确态度是评估项目达到预期目标的前提，现在比较突出的问题是把评估当作形象工程，重视的是定量性目标，如结论是优秀还是良好，学位点和重点学科批了几个等等，为此不惜打乱正常的教学秩序；或把评估当作讨价还价的事情，所谓“以评促建”、“以评促改”往往变成借评估而要求增加投入，其结果是影响了投资的长远性和学校发展规划的有序执行。就当前引起众多纷争的大学排行榜而言，高等学校就要有一个正确的处理态度，一方面大学不能跟着“排名”转，要保持超然心态和独立性，“因为一所大学的社会地位与学术声望，是在历史与现实中形成的，不是排行榜排出来的”；另一方面大学也要以排行榜为镜，剖析自身在办学效益和教育质量上所存在的问题和不足。大学要学会对各种类型的大学排行榜进行价值分析，把握其积极方面，消解其消极方面的影响。
2．构建高等教育评估体系框架
(1)科学分工。要构建适应时代特征的高等教育评估制度，首先必须对学校、社会、政府三者之间的关系进行现实性把握，明确各自的责任。有学者按照评估主体多元、评估形式多样化，政府、高校、社会及社会中介组织齐抓共管的思路，构筑中国大学评价的宏观框架。当前，首要的是要破除长期计划经济体制所造成的体制性障碍，变行政管理为政策调控，变“主持”为“主导”，变“评定与裁判”为“保障与监督”，加强服务咨询功能。政府一方面继续发挥其对办学水平和教育质量的监督作用，另一方面将重点转移到对高等教育评估工作的宏观管理上，包括通过立法规范评估行为和指导、协调、检查高等教育评估活动。高等学校要从高等教育评估的参与者和收益者的角度出发，确定其在评估实践中的角色与责任。评估机构要根据具体情况灵活调整与各个方面的关系，明确其核心权利与义务。在高等教育评估体系框架中要构建一个平台，推动合作伙伴和利益相关人之间的信息交流与相互合作。政府要系统规划和积极参与高等教育评估公共平台的建设，以保证评估的高质、高效。
(2)和而不同。各个评估机构要讲究位、分、所，各安其位，各司其职，各遵其道，并通过协商、对话、讨论和谈判等途径来达成各得其所，与此同时，保持有序竞争。评估是一项高成本的活动，通过不同机构来进行同样的评估有助于提高评估水平，但考虑到评估成本，这是不可取的。因此，无须鼓励所谓的相互竞争性评价。当然，同一个评估项目不宜由不同的评估机构同时进行，并不是说评估机构之间不能相互监督和竞争。“和”是形成整体合力，“不同”是强调各自特定的价值取向和服务市场。
(3)重点推进。当前的重点包括建立健全质量认证体系，建立动态的质量信息管理系统，并帮助高等学校建立内部质量监控机制；加强与其他社会机构的信息联系，预测社会发展需要；进一步发挥评估中介机构协调国家权力、学术权威、市场、高等学校各个方面力量的能力，创造有利于高等教育改革与发展的客观条件；致力于提高我国高等教育质量证书的国际认可度和声誉。以高等学校共同体为核心构建起来的评估机构应当加快发展，一是保护高等学校的权利不受侵犯，表现出明显的行业自我保护特征；二是协调高等学校的发展活动，表现出明显的行业自律特征。
3．培育高等教育评估文化
随着高等教育多元化发展，高等教育评估机构、模式、价值取向、功能、指标体系以及信息来源等各个方面都呈现出多元化特性。从实践上看，以不同的中介机构为特征所体现的不同的评估体制和评估机构的效能也不尽相同，不同评估机构及其模式需要进行文化整合。现在的问题是如何在倡导多元评估的同时，在系统地分析高等教育众多利益主体的利益诉求的基础上，形成一个相对统一的、有着内在一致性的评估体系。问题的关键是达成多元化、个性化的评估模式与价值取向同整合的评估模式与体系之间的平衡。而这就要有一个总体框架来行使整体引导和规范的职能。当然这一构架设计并不一定要以文本形式出现，可以是一种文化潜在于评估机构和评估人员的理念及行为模式中。
健全评估机构与从业人员的行业规范是培育评估文化的重要方面。一是逐步建立有中国特色的高等教育评估行业规范，以法律法规对评估机构的认证条件及认证方式进行明确的规定。《行政许可法》颁布实施后，社会中介机构将拥有更多的发展空间，但这并不意味着可以随意地、不负责任地进行评估活动。政府虽然不再规定评估机构可以从事什么活动，但应当通过资格认可制度在一定程度上保证得到认可的评估机构拥有从事高水平评估项目的能力和条件。二是加强高等教育评估专门从业者的培训与资格认定，建立资格认定制度，并通过学校教育、社会培训、在职进修等途径提高从业人员的专业水准。三是健全全国性协调机制。为了使评估机构更明白在国家范围内，什么领域应该进行评估，同时为了对评估工作有一个长期的计划，需要成立相应的机构、协会负责评估机构的协调工作。
公益与赢利是高等教育评估实践无法回避的一个现实问题。对于相当一部分社会评估中介机构而言，赢利是一个重要的方面。问题的关键不在于是否赢利，而是如何同时保持评估项目的公益性与公正性。在此，有三个方面要予以特别的重视。一是要区分公共服务型评估与服务赢利型评估，针对不同类型的评估采取不同的评估模式和框架；二是如何避免依附于政府机构建立起来的评估机构的另类的寻租行为；三是中介机构要保持自身活力，建立松散的、柔性的、知识型、学习型的管理系统。
4．拓展新的高等教育评估项目及其功能
评估机构要及时根据社会发展的需要适时拓展高等教育评估项目及其功能，按照针对性、个性化和发展性的原则性要求，从开拓新的项目和发现新的顾客两个方面不断扩展评估领域。学科评估将成为高等教育评估的一个重要发展方向。一所大学的社会地位、学术水平以及发展前景，集中反映在其学科水平上。高等学校与科研院所学位与研究生教育评估所自2002年4月20日启动学科评估试点工作以来，所引起的积极反响足以显示这一发展方向的强劲势头。高等教育国际质量保证、认证以及证书互认是一个日益重要的新范畴，是我国亟待开拓的评估领域。当前高等教育评估国际领域的重点主要是两个方面，一是国内高等教育质量评估与国际认证，二是国外高等教育质量和高等学校资质评价。行动框架的重点，一是评估模式、指标体系要与国际接轨；二是要创造出一个国际认可的评估项目；三是要开展面向国际高等教育的评估项目。
评估项目拓展要与评估效能的挖掘相互推进。“评估”不是目的，是改革的阵地与手段。如果只是狭隘地看待评估，评估尤其是单一的政府评估就会体现出更大的局限性和保守性，不仅不会成为改革的推动力量，反而会成为束缚高等教育发展的制度性障碍。因此，不能简单地从评估来看高等教育评估实践的开展、评估机构的运作，而应从高等教育改革与发展、从建立起的高等教育体制和运行机制着手，来不断推进和深化高等教育评估实践。
（本文摘自《清华大学教育研究》２００４年第6期。作者：王战军教授简介：现任教育部高等教育教学评估中心副主任，清华大学博士生导师，中国科学技术大学博士生导师，中国高等教育评估研究会常务理事、学术委员会委员，《中国高等教育评估》杂志编委会副主任，中国学位与研究生教育学会理事、学术委员会委员，评估工作委员会副主任兼秘书长。）
