20世纪80年代中期开始的高等教育体制改革，已经取得了历史性的进展，为高等教育主动适应经济社会发展的需要创造了条件。进入21世纪，高等教育体制改革将面临着更大的机遇和更加严峻的挑战，其中最重要的问题，是在高等教育体制转轨的基础上着力推进制度建设和体制创新。从旧体制向新体制转变，必然要经历一个新体制的建设和完善的过程，需要更多方面的探索和试验。在过去多年的改革实践中，我们已经初步确定了新体制的目标模式和体制框架，而创新体制的基础是架构起政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校自主办学的新体制。
一、政府宏观管理
经过多年的改革，我国高等教育中央与地方政府的分级管理以及条块结合的体制已经初步建立，面对新的形势，政府如何管理教育，涉及到政府职能和管理方式的转变，这是教育体制创新的关键，有待于继续探索和创新。
政府管理的权利与责任、政府与学校的关系，只有建立在法律的基础上，依法行政，依法办学，教育体制的改革与创新才能走上法制化的轨道。政府从直接的行政管理向间接的宏观管理转变，涉及责、权、利关系的调整，将引起政府管理手段和方式的革新。由于长期受计划经济体制的影响，政府教育行政管理部门习惯于用计划手段和行政审批方式直接管理教育事业，很难用法律的、经济的、政策的、信息的方式实行宏观调控。这里既有思想观念和行为习惯的原因，也有利益分配的因素，涉及到市场经济条件下政府职能和政府行为的法律规范问题。法律既保证政府有力地行使其职能，又制约政府的行为，有利于政府职能的明确界定。其基本原则是：凡属市场调节的领域，政府主要是规范市场运作，发挥市场的调节作用；凡属市场不起作用的领域，则政府进行行政管理。教育的不同部分也要区别其提供的是公共产品、准公共产品、私人产品等不同性质，进行分类管理和分类指导。要调整和革新管理手段和方式，尽量减少行政审批手段，把精力更多地放到战略规划、依法行政、政策指导、信息服务以及各种间接调控手段上，政府是行政机构，高等学校是教学和学术机构，两者的活动内容与方式不同，因此政府管理高校应遵循教育规律与学术规律，进行宏观、间接管理。
加强政府的宏观管理，表现在政府与学校的关系上，使政府从直接的行政管理转向依法进行宏观管理，保证学校的办学自主权；表现在政府与市场的关系上，由政府制定和执行市场准入与市场运行准则，规范市场运作，发挥市场对教育的适度调节作用。政府适当应用市场机制进行宏观管理，必须坚持公平与效率的原则，优胜劣汰，效率优先，追求利益的最大化。对一部分弱势群体造成的教育机会的不均等和不公平，要求政府在应用市场机制进行宏观管理的过程中，一方面，明确公共教育资源主要是政府教育经费的分配，首先应当坚持公平优先、兼顾效率的原则，即在平等地保证基本需求的前提下，向效率高的优质教育部分重点倾斜，并且创造一个公平竞争的环境和机制；另一方面应用经济杠杆调节教育供求关系，建立和完善政府和社会的资助制度，通过奖学金、助学金、贷学金等形式，帮助家境贫寒的学生获得平等的教育机会。由于中国社会的二元结构特征明显，城乡之间、地区之间教育水平、教育条件和教育机会的差距很大，大力加强农村教育，提高教育水准，让农民子弟有更多的机会进入高等学校，是中国政府教育宏观管理中的一项重要责任和一个重大课题。
二、市场适度调节
市场在教育运行中的作用，政府与市场之间的相互关系，这是教育体制创新的一个基础性问题。从适应计划经济向适应市场经济体制转变，就是改变单一的政府行政计划主导教育运行的体制和机制，充分发挥市场在教育资源的配置、教育政策的实施以及人才培养的机制等方面的适度调节作用。所谓适度调节，一方面是指市场在一定范围和一定程度上对教育运行发挥调节作用；另一方面，这种调节作用必须在政府的宏观管理和遵循教育规律的条件下实现。体制创新的重点是解决市场调节的领域与方式。就要素市场与教育运行的关系而言，劳动力市场、资金（资本）市场、技术市场对高等教育的影响更加直接，充分而恰当地运用市场调节机制的作用，将会促进高等教育的体制改革与创新。就体制创新中的市场调节的重点而言，有以下几个领域：
改变政府包揽办学的格局，不断扩大教育投资渠道，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制，是深化办学体制和投资体制改革与创新的主要内容。目前我国积极鼓励民办高等教育的发展正是积极有效的途径之一。截至2000年底，我国现有注册的民办高等教育机构有1200多所，但具有发放学历文凭资格的民办高校仅有42所，在校生仅占高校在校生的2％，民办教育的投资大体上只占教育总经费的2％，还没有真正形成公办学校与民办学校共同发展的新体制。在高等教育办学体制和投资体制上，市场准入的程度仍然过低，还有很大的发展空间。可以通过鼓励社会各方面力量举办民办高等学校、公办学校改制以及各种形式的合作办学，使民办高等学校、或者以民办教育机制运作的高等学校，有十足的发展，从多方面吸纳社会资金投资于高等教育。继续完善高校收费制度，针对不同类型的学校和专业确定不同的收费标准，对于就业前景好、回报率高的专业，应该适当提高收费标准；对于高质量的稀缺教育资源，可以更多地运用市场调节机制。此外，还可以探索金融资本的介入，试行低息长期贷款，由政府贴息，学校偿还本金，缓解现阶段教育基础设施建设集中投资的困难等等。总之，通过新体制建设与运作，使教育系统在市场经济发展中，扬长避短，发挥优势，以我为主，为我所用，有效地发挥市场调节对教育发展的促进作用。
改革用人制度，完善劳动力市场的运作，是推进招生和就业制度改革，带动高等教育运行机制改革的关键。经过多年的招生和就业制度改革，指令性计划的作用已经减弱，但是，与劳动力市场相配套的社会保障制度、住房制度以及医疗制度等方面的改革没有到位，对高校的招生就业制度改革必然产生影响，也对教育结构的多样化发展产生不利，因而日益成为影响教育体制改革与创新的主要因素之一。今后，随着劳动力市场的发育和完善，高校的招生与毕业生就业，应在政府规划、拨款和信息等宏观指导和调控下，主要通过市场调节发生作用。这就要求高等学校及时掌握劳动力市场的供求信息，根据经济产业结构的变化趋势，不断调整招生规模和专业结构，并且加强毕业生的就业指导，使学校的人才培养主动适应经济社会的发展和变化。
技术市场的发展，对于高校的科学研究，尤其是研究成果的转化和产业化，具有重要的影响和促进作用。在高校科研中，基础性研究同市场之间井没有直接的关系，而大量应用性研究，从课题的选定到成果的应用和转化，如果脱离市场的实际需要，其研究经费和条件、成果的实际效益都会受到制约，因此，高校在科研管理体制、运作机制上，应把学术原则与市场机制有机结合起来。
三、社会广泛参与
在计划经济体制条件下，教育运行中的社会参与主要通过政府的计划安排实现的，缺乏社会参与的体制基础。实现政府宏观管理和市场适度调节的教育体制，为社会参与提供了广阔的空间，也增加了现实的需求。政府职能的转变，原先由政府承办的社会职能将逐步转向由社会中介机构承担，使社会参与的功能、形式、途径以及机制都将发生实质性的变化。社会参与成了教育新体制的不可缺少的组成部分，成为沟通和连接政府、市场、学校之间的纽带和桥梁。
政府职能转变后的“第三部门”。在以往的教育体制中，政府承担了制定政策法规、组织执行实施、社会服务、信息反馈、监督评估等各种职能，其中相当大的精力用于审批学校建设计划、专业和课程设置、经费使用和设备添置、教师和职工的安置和调配、毕业生分配等等，大多属于学校微观运行部分。由于缺少必要的制度规范和社会中介，这种体制既限制了学校办学的自主权，又影响了政府进行宏观管理。新体制必须改变政府对于社会事务的管理职能与管理方式，把由政府实施的一部分职能转变为由社会中介机构负责，如教育咨询机构，信息服务机构，经费拨款审议机构，学校设置审议机构，毕业生就业指导机构，考试服务机构，留学中介机构，办学怦估机构等等。这些机构大多与政府行政管理部门有密切的联系，但它们又具有独立法人资格，可以接受政府管理部门的委托，但不受政府管理部门意志的左右，独立地行使职能。
市场调节过程中的社会中介。学校参与市场运作，自然会与市场运行的主体发生法律的、经济的以及其它各种关系，需要相关的社会机构作为中介，调节相互关系，例如律师事务所、会计师事务所、职业资格认证机构、劳动仲裁机构以及各种行业协会、金融代理机构等。这些机构有赢利性的，也有非赢利性的，大多是接受委托提供相关的服务，或者调节市场主体的各种关系的。例如，会计师事务所对学校的财务管理和操作发挥咨询和审计作用；律师事务所对教育运作中的法律问题进行咨询或担任代理。可以说，没有发达的社会中介机构，就不可能建立起市场对教育的调节机制和教育对市场的应变机制。在市场经济体制下，学校办学既要讲社会效益，同时还要提高经济效益，而学校运行中的投资效益、成本核算、效益考核等等就需要社会中介机构的介入；还有学校的某些方面可以按照产业方式运作，例如校办产业、后勤社会化等也需要有中介机构的参与。
学校、政府、市场相互结合的各种“产学研”和“官产学”的组织形式。学校与社会双向参与正在衍生出若干新的组织或机构，在教学过程中有“合作教育”的形式，即学校与企业或其它生产、服务机构，共同参与学生的培养过程；在科研过程中，实行“产学研结合”，企业、学校、科研机构发挥各自优势，使学校的教学与科研密切联系企业实际，这对于培养学生的实践能力和创新能力具有特殊的作用；在发展高新技术产业的过程中，实行“官产学结合”，即国际上所谓“政府、学校、企业”共同参与的“三重螺旋结构”，形成一种新的组织形式，促进高科技成果，尽快实现产业化。
四、学校依法自主办学
只有在政府宏观管理，市场适度调节和社会广泛参与的前提下，学校才能真正依法自主办学。在学校作为政府附属机构实行指令性行政管理的条件下，学校的办学自主权是不完整和不充分，也是很难付诸实施的，但是在政府转变职能之后，如果没有市场的规范运作和社会的参与制约，学校也很难形成自我发展和自我制约机制，真正实现学校的自主办学。因此，学校自主办学，能不能变为现实，将取决于学校内部的运行是否能建立起符合教育规律，并主动适应和促进经济和社会发展与变化的机制，这种机制需要一整套组织、制度以及运作系统与程序，这是学校自主办学体制创新的主要内容。
校内决策与校外参与。学校自主办学必然要求同社会保持密切的联系，以适应不断发展和变化的时代要求。学校的发展，只有在满足社会需求的条件下，才有广阔的前景；学校的特色，只有在为社会服务的实践中才能逐步形成；学校的质量与水平，也只有得到社会的检验和确认，才能经得起时间的考验。随着大学越来越成为现代社会的中心机构，其生存与发展更是同社会发展息息相关，更加需要校外的参与。
行政权力与学术权力。高等学校作为一种学术机构，它的主要活动领域是与学术相关的，因此要注意发挥专家，学者等专业人员在学校的决策与管理中的重要作用；同时，学校行政管理的任务也繁重复杂，需要一批熟悉教育规律和学校管理的行政人员从事行政管理。如何体现这样两种人员与两种权力的结合，是体制创新的重要课题。从组织系统的角度说，当前我国由专家组成学术机构，如学术委员会负责科研规划、课题招标、成果鉴定、职称评定等学术业务领域的决策与管理；而校行政管理机构负责教学管理、人事管理、计划财务、后勤服务等行政管理。这样的组织分工大体上符合学校运行的需要，也发挥了两种人员的各自所长。而从未来知识社会的管理要求看，行政管理与学术管理都会向知识管理的方向发展，一方面要求在组织体制上尽可能实现学术权力与行政权力的结合，另一方面，学校的领导与管理层的人员，需要有学术文化与管理文化这两种文化的背景。
集权管理与分权管理。在高等学校规模不断扩大，学科专业门类越来越多的条件下，学校实际上已经成为一个复杂的组织系统，管理层次相应增加，例如有的学校在学校与系之间增加了学部和学院，原先那种由校部直接决策与管理的体制已经不能适应新的发展需要了，实行集权与分权相结合的新体制是必然的选择。在学校内部的权责分配，应按照学校规模的大小、科类的多少以及校园的集中与分散等具体情况而有所区别：一般而言，单科性的规模较小的学校（大多不设二级学院），学校的总体规划、计划财务、人事管理等由校部负责，系部主要负责教学科研的组织实施；而综合性或多科性大学，学院应该成为教学、科研和行政组织的基本运作单位，包括人事、财务以及其他日常行政管理事务都可以由学院负责，校部则主要负责统筹规划、经费预算与分配、重大人事任免以及其他涉及全局性的对内对外重大事务。只有在学校统一规划下，充分发挥学校各个部分的活力；同时又把学校各个部分的活力整合为学校和谐运行的整体优势，才能实现学校内部与外部协调运作的自主办学，也才能使办学自主权真正成为高等教育持续发展的基本条件。
本文作者为：国家教育发展研究中心 谈松华
